<지난 번 글까지 통일비용 절감방안의 내용과 구체적인 실천방안, 효과 등을 모두 제시하였다. 독자들의 이해를 돕기 위해서 이번 글에서는 통일비용의 절감방안을 필자가 만들게 된 배경과 그 과정을 설명하고자 한다. 방안의 핵심 아이디어와 그 실천방안을 수립하는 과정에서 마주한 어려움, 그리고 어려움을 해결하는 과정을 솔직히 기술하겠다.>

 

 

11. 통일비용 절감방안의 수립과정

 

이 방안의 주요골자가 처음으로 구상이 된 것은 제가 토지국장으로 발령을 받고 근무할 때였다(1999년). 그러나 구상이 형성된 이후에 이를 실천하기 위한 구체적인 방법을 만들려고 하니, 필수적으로 해결해야 하는 몇 가지 어려움이 생겼다. 이를 해결하는 데 상당한 시간이 걸렸음을 미리 밝혀 둔다. 그 과정을 구상단계, 준비단계, 완성단계로 나누어서 설명하겠다.

 

(1) 방안의 구상단계

 

〇 건설교통부(현 국토교통부)에서 토지국장으로 발령이 나서 현안 파악 등 바쁜 일정을 보내고 있었다. 토지공사에서 북한에 개발하고자 계획하고 있는 내용을 보고하겠다고 해서 시간을 정해서 보고를 받았다.

〇 북한 서해안에 1개의 항만개발을 포함하여 몇 개의 사업을 담은 계획으로 기억된다. 남북한이 협의하여 개발할 곳을 정하여 개발하여야 하는 데, 그 주체가 토지공사가 될 것 같아서 미리 준비한 내용을 설명하는 것이라고 하였다.

〇 이 보고를 들은 저는 개인적으로 다음과 같이 생각하였다(이 생각은 현재도 변함이 없다).

- 북한과 협의하여 하는 개발은 북한의 체제상 협의가 어려울 것이라고 판단하였다.

왜냐하면 남북한이 협력하여 개발을 한다는 것은 남한의 자본과 기술이 투입되고, 남한의 개발 담당자들이 북한의 사람들과 접촉하면서 같이 일하는 것이다. 이는 남한을 포함한 외부의 정보가 북한에 전파되고, 북한의 현실이 남한을 포함한 외부세계에 알려질 가능성이 크다.

- 이러한 개발사업으로 인한 정보의 유통이 체제유지에 위협이 되는 것으로 판단하는 북한은 체제유지를 위하여 쉽게 동의하지 않을 것으로 보았다. 가능성은 크지 않지만, 협의가 되어 개발사업을 진행한다고 해도 작은 개발사업 밖에 할 수가 없기 때문에 그 효과는 크지 않을 것으로 보았다. 그리고 개발사업의 진행과정도 순탄하지 않을 것이라고 판단하였다.

〇 북한 개발을 위하여는 통일 후 대규모 개발이 필요하며, 이에 대한 준비를 할 필요가 있다고 판단하고, 이 방안을 만들기 위해 노력하였다.

- 필자의 판단으로는 북한의 개발은 통일 후에 전체 SOC를 건설하는 등 대규모로 하여야만 북한의 개발이 제대로 이루어 질 것이고, 한반도 전체의 이익이 될 것이라고 보았다.

- 북한의 도로, 철도, 항만 등 사회간접자본(SOC)의 건설을 위하여는 토지를 먼저 확보하여야 한다. 마침 북한의 토지가 모두 국유화 되어 있음으로, 통일되었을 때 국유화된 북한의 토지를 민간에게 분배하여야 할 것으로 판단하였다. 러시아의 토지제도의 변천과정과 우리나라의 6.25전쟁등의 예(비용절감6,러시아 토지제도 참고)를 보면, 토지분배는 불가피할 것으로 보았다. 토지분배를 할 때에 SOC에 필요한 토지는 분배하지 않고 국유로 남겨두면 북한 개발에 큰 도움이 되겠다는 생각을 하게 되었다.

- 그러나 이러한 생각을 현실화하기 위하여는 필수적으로 해야 할 일이 SOC용 토지의 내용을 확정하여 민간에 분배할 토지와 구분하는 일이었다. 즉, 북한의 SOC를 건설하기 위하여 필요한 토지를 국유로 남겨두기 위하여는 SOC용 토지의 내용을 그 경계를 포함하여 정확히 정할 수 있어야 하는 데, 그 구체적인 방법을 알 수 없었다.

- 산하의 연구기관의 연구원과 개인적으로 상의를 해 보았으나, 그 연구원도 그러한 방법을 알지 못한다는 것이었다.

- 몇 달 동안 고민을 하다가 다른 자리로 발령이 나서 이 일은 일단 중지되었다. 그러나 이 일은 국가적으로 중요한 일이라는 생각을 항상 가지고 있었기 때문에, 언젠가는 추진할 기회가 올 것이라고 생각하였다.

 

(2) 방안의 준비단계(북한 지도제작)

 

- 2006년 국토지리정보원장으로 발령을 받았다. 업무를 파악해 보니 우리나라 지도를 만드는 일을 주 업무로 하는 기관이었다. 국토지리정보원은 측량 및 지도제작과 관련된 정책과 제도를 종합적으로 수립 · 운영하면서, 측량을 통하여 취득한 각종 지형, 지리정보를 신속 · 정확하게 수요자에게 제공하는 업무를 수행하는 기관이었다.

- 국토지리정보원에서는 정부 예산을 확보하여 측량업체에 용역을 주어 남한의 지도를 매년 갱신․제작하는 일을 하고, 제작한 지도의 정확성을 감독하는 일을 하는 것이었다.

- 지도제작 업무를 담당하는 원장에 취임하니, 북한의 개발사업 즉 사회간접자본(SOC)을 계획하기 위하여는 북한지도가 있어야 하겠다고 판단하였다. 아울러 북한지도를 국토지리정보원에서 만들 수 있다고 판단하고 추진하기로 마음을 정하였다. 북한지도제작의 기술적 가능성을 직원들과 의논한 결과 가능하다는 결론을 내렸다.

- 직원들과 상의하여 북한지도를 제작하기로 결정하고, 다음 연도인 2007년도 예산에 북한지도제작을 위한 예산을 신규로 신청하여 확보하였다.

- 지도를 만드는 방법은, 남한에서는 항공기로 지형사진을 촬영하여 이를 지도로 제작 하는데, 북한 지도는 이러한 방식으로는 만들 수 없었다. 지도제작용 항공기가 북한으로 날아가 사진을 촬영할 수 없었기 때문이다.

- 지도제작 경험이 풍부한 직원들과 지도제작방법을 상의하여 대안을 마련하였다. 인공위성에서 촬영하는 사진을 구매하여 이를 이용하여 지도를 제작하는 것이 가능하다는 것이었다. 축적 25,000 분의 1 지도(전자지도)를 미국 인공위성사진을 구매하여 제작하기로 하였다.

- 문제는 신규로 북한지도 예산을 확보하였기 때문에, 그 금액이 적었다. 확보된 예산으로는 지도제작기간이 9년이나 걸린다는 것이었다. 공무원 경험으로 판단하건대, 9년간 연속하는 사업은 중간에 예상치 못한 일이 생겨 제대로 사업을 완공하는 것이 어려운 일이었다. 그래서 좀 더 빨리 마칠 수 있는 방안을 강구할 필요가 있었다.

- 남한의 지도제작을 경쟁입찰로 용역을 발주하면 일반적으로 예산의 약 15%가 집행 잔액으로 절약되었다. 절약된 예산은 통상적으로 예산 부족으로 못 하는 일 중에 우선순위을 정하여 투입하였다. 다만, 이 해에는 북한지도제작의 중요성을 감안하여 집행 잔액을 북한지도 제작예산으로 사용하도록 하였다.

- 이렇게 하여 9년이 걸릴 북한 지도제작을 3년으로 단축할 수 있었다. 즉, 2007년에 지도제작을 시작하여 2009년에 완료하였다(필자는 2008년에 공무원을 퇴직하였다).

 

(3) 방안의 수립완성단계

 

- 북한 지도 제작이 완료되어 이제 이 지도를 활용하여 북한의 도로, 철도, 항만 등 사회간접자본을 설계할 수 있게 되었다. 북한의 도로, 철도 등에 대한 설계를 하면 각각의 SOC에 필요한 토지를 확정할 수 있다.

- 필자는 실제로 이것이 가능한지를 확인하기 위하여 국토지리정보원의 북한 지도를 이용하여 시범적으로 도로설계를 하여 보았다. 설계기술이 발전하여 도로, 철도 등을 설계하는 컴퓨터 프로그램이 개발되어 있어서 설계가 과거에 비해 쉬워지고, 그 결과는 정확해 졌다.

- 시범사업을 평안북도 정주시에서 평안남도 안주시까지의 국도를 8차선으로 설계하는 것으로 정하였다. 엔지니어링 회사의 협조를 받아, 북한 지도를 이용하여 도로설계 컴퓨터프로그램에 주거 밀집지역의 통과를 가급적 줄이라는 조건을 주고 설계를 한 것이다.

 

그 결과를 설명하면,

첫째, 컴퓨터가 조건에 맞는 2,000여개의 노선대안(도로선형)을 만들고,

둘째, 각 노선별로 평면의 길이, 교량의 개소와 길이, 터널의 개수와 길이 등을 포함한 공사비를 산정하여 경제성을 분석한 후,

셋째, 경제성분석결과에 따라 최적노선 6개를 대안으로 제시하였슴.

넷째, 제시된 대안 중 하나를 선택하였더니, 토지의 경사면의 경계를 포함하여 도로에 제공되어야 하는 부지를 정확히 확인할 수 있었다.

 

다음 설계도면은 선택된 대안의 달천강 통과구간 평면도이다.

<이 평면도에 도로자체에 제공되는 부지와 도로건설을 위하여 필요한 산의 경사면, 또는 다리를 만들기 위한 경사면 등을 포함한 용지의 경계가 X, Y 좌표로 표시되어 있다>

 

 

- 이와 같이 각각의 사회간접자본의 기본설계를 하여 필요한 토지를 확정할 수 있어, 통일비용절감을 위한 구체적인 실천방안 3개중 2개(첫번째와 두번째)는 해결되었다.

 

<실천방안은 다음 3단계로 구성되어 있다>

 

첫째, 북한의 전체적인 사회간접자본(SOC) 건설계획을 수립하고,

둘째, 각각의 SOC에 대한 설계를 하여, 필요한 토지를 확정한 후,

셋째, 통일 후 북한 토지를 분배할 때 SOC용 토지를 국유로 남겨 놓는 것이다.

 

- 마지막 단계인 SOC용 토지를 국유로 남겨 놓는 방법을 검토하였다.

국유지, 공유지, 민간소유지 등의 구분은 지적에 의해서 정해지기 때문에, SOC용 토지를 국유로 남겨놓기 위하여는 지적을 이용하는 것이 원칙적인 방법이다. 지적도를 보고, 국유로 남겨놓을 토지를 일일이 찾아서 지적공부를 만든 후, 토지분배 시에 이 지적공부에 있는 토지는 국가소유로 한다고 정부에서 고시 등의 방법으로 발표를 하여야 한다.

이렇게 하기 위하여는 2가지가 필요하다. 우선 북한의 지적도를 가지고 있어야 하고, 그 지적도가 정확하여야 한다.

북한의 지적도를 남한이 가지고 있는지는 불확실 하였다. 그러나 더 중요한 것은 일제시대에 만들어지고, 북한이 공산화되고 나서는 사용하지 않는 지적은 부정확하여 활용할 수가 없다는 것이었다. 부정확한 지적을 가지고 토지의 소유를 정하면 엄청난 혼란이 올 것이라고 전문가들이 말하였다.

 

※ 공산국가에서는 지적을 사용하지 않는다. 왜냐하면 지적은 토지에 대한 소유를 정하고 민간으로부터 토지세금을 받는 것이 목적인데, 모든 토지가 국유화되어 있는 공산국가에서는 필요성이 없기 때문이다.

 

- 이 문제를 국토지리정보원에서 같이 근무하였던 직원들과 상의 하였더니, 간단한 해결방안이 있다는 것이다. 북한지도에 각각의 도로, 철도 등 사회간접자본을 설계하고, 설계한 지도를 고시하면 된다는 것이다.

- 그래서 SOC용 토지를 국유로 남겨 두는 방법으로 설계한 지도를 고시하는 것이 옳다고 결정하였다. 지도를 고시하면 현재의 지형에 부합하는 정확한 정보를 담고 있어 부작용도 없다. 아울러 지적공부를 만들 필요가 없어 절차도 아주 간단하다.

 

(4) 그 후의 추진과정

 

- 이러한 통일비용절감방안을 담은 책을 필자의 이름(손봉균)으로 발간하여, 다른 연구자, 정책담당자 등이 참고할 수 있도록 하였다.

책의 제목은 “통일비용의 획기적 절감방안-북한 사회간접자본(SOC)건설과 관련하여”로 정하고, 비매품으로 발간하였다. 처음 발간한 일자는 2014년 8월 12일이었으며, 비매품으로 발간하여 ISBN을 받지 않았기 때문에 “한국저작권 위원회”에 저작권 등록을 하였다(2014.12.3일)

그 후부터 북한 SOC연구를 하는 연구기관들과 관련정책을 연구하는 모임 등에서 이 내용을 강의 또는 강연 형식으로 소개하였다. 이 과정에서 전문가들의 의견을 수렵하고, 추가로 습득한 내용을 보강하여 2015년 12월 1일 증보판을 발행하였다. 증보판을 국회도서관, 대학 도서관 등에 배포하여 40여 곳에서 책을 열람할 수 있다.

다른 한편으로는 여러 정부부처의 정책담당자 들에게 이 내용을 설명하고, 정책으로 고려해 줄 것을 요청하였으나 정부정책으로 채택되지는 않았다.

이 점이 필자로서는 가장 아쉬움이 많다. 왜냐하면, 통일비용절감방안은 실천적인 정책과제로서 정부정책으로 채택되어, 준비하고 시행하여야만 이 방안의 좋은 점을 누릴 수 있기 때문이다. 즉 국민들의 통일에 따른 부담을 크게 줄이면서 통일한반도의 발전에 기여할 수 있기 때문이다. 정책으로 채택되지 않으면 그러한 좋은 효과를 얻을 수 없는 것이다.

필자가 이 블로그에 방안을 소개함으로서 국민과 정부, 그리고 정치권의 관심이 많아지고 제시된 방안이 실천되어, 국가발전에 도움이 되는 것이 필자의 소박한 바람이다.

 

※ 이 번 글까지 통일비용의 절감방안에 대한 연재를 하였으며, 앞으로는 부담없이 읽을 수 있는 내용을 찾아서 올리고자 합니다. 그 동안 관심을 가지고 저의 글을 읽어주신 독자분들께 심심한 감사의 말씀을 드린다. 내용에 의문이 있다거나 더 알고 싶은 분의 질문에는 성실히 답변을 드리겠다. 저의 이메일 주소(bgsohn3@hanmail.net)를 알려드리니, 질문하고 싶으실 때 이용해 주시길 바랍니다. ※ 앞으로의 계획을 말씀 드리면, 이 블로그에 독자들이 부담 없이 읽을 수 있는 내용을 찾아서 기회가 있을 때마다 올리고자 한다. 제가 아는 사자성어의 유래 등 알면 도움이 되는 역사적 사실들을 비정기적으로 올릴 예정이다. 독자들이 재미를 느끼고, 역사적 내용들에 관심을 가지는 데 도움이 되었으면 한다.