(이글은 통일연구원 홈페이지에 게시된 논문(통일나침반 16-01)을 요약한 것임. 연구자는 이석(통일연구원 초청연구위원, KDI 연구위원)씨. 제목은 「효율적 대북 제대: 데이터 분석과 함의」.)

 

 

새해 벽두에 강행된 북한 제4차 핵실험으로 국제사회의 대북제재 움직임이 급물살을 타고 있다. 북한의 대외교역을 제한하고, 북한 노동력의 송출을 모니터링하며, 북한의 금융거래를 규제하는 등 북한당국으로 흘러 들어가는 달러를 차단해야 한다는 목소리가 어느 때보다 높다. 하지만 언제나처럼 일각에서는 회의론이 고개를 든다.

그런데 국제사회가 회의론까지 감안하면서도 여전히 대북제재를 실시하고자 한다면, 과연 어떻게 하는 것이 효율적일까. 북한의 교역을 토대로 제재의 방향성을 논의할 경우 불가능한 것만은 아니다.

 

2010년 한국의 5·24 조치에 따른 남북교역의 중단을 계기로 북한이 북중무역의 확대에 총력을 기울여 왔다. 실제로 2010년 35억 달러에 불과하던 북중무역 규모는 2013년에는 65억 달러로 두 배 가까이 증가하였다. 이로 인해 2013년 이후 북한의 전체 대외거래에서 북중무역이 차지하는 비중은 무려 90% 수준에 이른다. 이는 현재 북한의 대외교역이 사실상 북중무역을 의미한다는 뜻이다.

무엇보다 먼저 북한은 중국에 대한 수출을 확대하고자 시도하였다. 특히 이를 위해 무연탄과 같은 북한 내부의 전략적 자원을 중국에 수출하는데 총력을 기울였다.

2010년 4억 달러 미만에 불과하던 북한의 대중국 무연탄 수출량은 2013년에는 14억 달러 수준까지 확대되었고, 이로 인해 북한의 대중국 수출에서 무연탄이라는 단일 품목이 차지하는 비중은 2010년 이후 매년 전체의 50% 수준에 육박하는 것으로 나타난다. 그리고 북한은 이러한 수출 증대를 통해 획득한 경화(hard currency)를 이용하여 중국으로부터 수입을 확대하는 정책 또한 실시하였다. 그 결과 북한의 대중국 수출과 수입이 동시에 확대됨으로써 앞에서와 같은 비약적인 북중무역의 증대가 가능해 졌다. 다시 말해, 2010년 이후 북한의 대외거래는 무연탄을 중심으로 전략 품목의 대중 수출 확대가 주도하고, 이를 토대로 획득한 경화가 다시 대중 수입 확대를 가능하게 함으로써 전체 무역규모가 확대되는 방식으로 진행되었다.

이처럼 북한이 ‘대중국 수출확대→수입확대’의 수순을 밟아온 것은 당연한 일이었다. 왜냐하면 2010년 5·24 조치 이전까지 북한은 남북경협을 통해 획득한 경화를 토대로 중국으로부터의 수입을 확대하는 경향이 존재하였는데, 5·24 조치를 계기로 이러한 남북경협을 통한 경화의 확보가 불가능해졌기 때문이다.

2010년 이전까지 북한은 남북간의 일반 및 위탁가공 교역에서 매년 실질교역흑자를 기록하였을 뿐만 아니라, 금강산 및 여타의 교역을 통해서도 상당량의 경화를 확보하였다. 2007년의 경우 이러한 경화의 규모는 5억 달러에 육박하는 것으로 평가되고 있다. 이러한 경화가 존재하였기 때문에 북한은 그간 중국으로부터 수입을 확대하여도 이에 대응하여 대중국 수출을 그만큼 증대시킬 필요가 크지 않았다.

그러나 5·24 조치 이후 이러한 한국으로부터의 경화확보가 불가능해졌고, 그 결과 북한경제 유지를 위해 중국에서 상품을 수입하기 위해서는 정확히 그에 상응하는 대중국 수출의 증대가 선행될 필요가 존재했다는 것이다.

주목해야 할 점은 이러한 경화 흐름의 변화로 인해 2010년 이후 북한은 앞서 언급한 상품무역 이외에 또 다른 형태의 대외거래에도 집중할 수밖에 없었다는 사실이다.

예를 들어, 중국 등을 대상으로 하는 북한 노동력의 송출과 관광 등 비상품 거래의 확대가 그것이다. 그러나 이러한 수치는 2011년을 기점으로 크게 점프하여 2013년에 이르면 연간 20만 명을 돌파한다. 2000년대 중․후반의 거의 두 배에 달하는 것이다. 이러한 수치는 2010년 이후 북한이 보다 많은 경화를 확보하기 위한 수단의 하나로 북한 노동력의 대외 송출과 같은 정책수단을 새롭게 활용하고 있다는 것 이외에는 별달리 설명하기 힘든 것이다.

 

이렇게 보면 2010년 이후 북한은 한편으로는 무연탄과 같은 전략적 자원의 대중수출 증대를 통한 북중무역의 확대에 집중하고, 다른 한편으로는 북한 노동력의 대외송출 확대와 같은 비상품 거래의 확대를 통해 보다 많은 경화를 확보하고자 시도했다고 판단할 수 있다.

따라서 만일 국제사회가 이러한 북한을 제재하고자 한다면, 우선은 일차적으로 북한의 상품무역을 규제하고, 다음으로는 이차적으로 북한 노동력 송출 같은 비상품 거래 역시 규제하는 방안을 고려하는 것이 당연하게 보인다.

하지만 세세하게 뜯어보면, 이에 대한 답은 긍정적이지 않다. 북한에 대한 ‘상품거래 규제 → 비상품 거래 규제’의 제재 방식이 효율적이지 않다는 의미이다. 왜냐하면 앞서 언급한 북중무역 추세는 2013~14년을 기점으로 역전되어 현재에는 오히려 북한의 상품교역이 감소하는 경향이 있고, 이러한 경향은 당분간 변화될 가능성이 크지 않기 때문이다.

 

하지만 그간 북한의 대중국 수출을 이끌어온 무연탄의 수출 환경이 2013년을 계기로 매우 급속하게 또한 지속적으로 악화되는 것으로 나타난다. 실제로 북한의 대중 무연탄 수출가격은 2015년 후반의 경우 2013년 초반에 비해 절반 이하의 수준으로 급락하고 있다. 물론 북한은 이러한 단가의 하락에 대응하여 수출물량을 확대함으로써 수출액을 일정 수준으로 유지하려는 노력을 기울여 왔다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 수출단가의 하락 폭이 점점 더 확대되어 2014년 이후에는 북한의 대중 무연탄 수출액 자체가 추세적으로 감소하는 경향이 뚜렷해지고 있다.

이러한 추세는 2015년 3월을 기점으로 ‘급락’이라고 말할 수 있을 정도로 악화되고 있다. 또한 이러한 수출의 감소는 이제 북한의 대중 수입 역시 끌어내리고 있다. 실제로 북한의 대중 수입 역시 2014년 하반기를 기점으로 뚜렷한 하락세로 접어들었고, 2015년 상반기 이후에는 이러한 하락세가 악화되어 급락하는 모습이 나타나고 있다. 이로 인해 2010~13년 연평균 45%에 달하는 급등세를 보였던 북중무역 총액 역시 2014~15년을 기점으로 감소하는 것으로 나타난다.

주목해야 할 점은 이러한 경향은 국제적인 경기부진과 이로 인한 자원가격의 하락 추세를 반영하는 것이다. 또한 그것은 2013년 이후 더욱 뚜렷해지고 있는 중국의 성장률 둔화 현상을 반영하는 것이기도 하다. 그런데 이러한 국제적인 경기부진과 자원가격 하락, 중국의 성장률 둔화 현상은 단기간에 종식되기 보다는 당분간 더욱 악화될 개연성이 높은 구조적인 현상이다. 따라서 북·중무역의 침체·축소현상은 당분간 더욱 호전되기 보다는 악화될 개연성이 높을 것이다.

 

그런데 북한의 노동력 송출과 같은 비상품 거래는 이와는 사정이 약간 다르다. 2014년의 경우 북한인의 대중국 방문자 수는 일시적으로 전년에 비해 감소세를 기록하였다. 그러나 이러한 추세는 2015년 1분기를 기점으로 역전되어 이후 다시 증가하고 있다. 이는 북한의 노동력 송출과 같은 비상품 거래는 앞서의 상품거래와는 달리 현재까지 꾸준히 지속되거나 또는 오히려 더욱 강화되고 있음을 시사한다.

특히 주목해야 할 사실은 이러한 비상품 거래가 향후 더욱 크게 늘어날 가능성이 있다는 점이다. 왜냐하면 북한의 입장에서는, 앞에서와 같은 상품무역의 침체를 만회하고 해외로부터 일정 정도의 경화를 획득하기 위해서는, 노동력 송출과 같은 비상품 거래의 확대 이외에는 별다른 수단이 없기 때문이다.

 

이처럼 2014년 이후 현재까지 북한의 대외거래는 2010~13년까지와는 전혀 다른 두 가지의 차별적인 경향을 나타내고 있다. 하나는 북중무역을 위시한 상품무역의 침체·축소 경향이며, 다른 하나는 이를 만회하기 위한 노동력 송출 등 비상품 거래의 확대 노력이다.

그런데 만일 이러한 경향들이 추세적이라면, 국제사회의 대북제재가 앞에서와 같이 우선적으로는 상품거래를 규제하고 다음으로 비상품 거래에 대한 규제를 고려하는 방식이 되어야만 할까? 아마도 그렇지는 않을 것이다. 이 경우 북한은 ‘제재가 없더라도 침체에 빠져 있는 상품무역’을 우회하여 오히려 ‘제재가 없거나 덜한 노동력 송출 등 비상품 무역’을 활성화시킴으로써, 사실상 제재의 효력 범위에서 탈출할 수 있다. 그리고 이 경우 국제사회는 북한의 상품교역 축소가 제재 때문에 발생한 것이라는 일종의 착시효과에 빠져 전반적인 상황판단에 혼란을 보일 수도 있기 때문이다.

 

이러한 의미에서 국제사회의 대북제재 방향성은 앞에서와는 반대로 설정되는 것이 보다 효율적일 것이다. 이제까지의 상품무역을 중심으로 하는 대북제재라는 관점에서 벗어나, 일차적으로 북한의 비상품 거래에 영향을 미칠 수 있는 다양한 정책수단을 먼저 개발하고, 이를 토대로 북한의 상품거래에 영향을 미치는 여타의 정책수단을 함께 사용하는 방식을 고민해야 한다는 뜻이다.

 

북한의 대외거래는 사실상 북한과 중국 사이의 경제교류만을 의미한다. 따라서 국제적으로 결정된 대북제재의 실행 및 이로 인한 영향은 거의 전적으로 중국이 담당할 수밖에 없다. 이러한 상황에서 순수 경제적 관점에서만 보더라도, 중국과 여타 국가들의 현실적 입장이 언제나 일치하기란 쉽지 않을 수 있다.

더욱이 상품거래와 달리 비상품 거래에 대해서는 각 나라의 인식과 정책 방향이 더욱 차이가 날지도 모른다. 이로 인해 북한과 관련한 비상품 거래에 대한 제재 및 이에 연관된 금융제재, 그리고 전통적인 상품거래에 대한 제재 등을 모두 포함하는 전면적이고 포괄적인 국제제재가 현실로 구현되기가 쉽지만은 않은 일이다.