이명철 한국국방연구원 연구위원이 연구원 홈페이지에 ‘한･미 동맹의 발전적 조정을 위한 제언’이라는 장문의 글을 올렸다.

가뜩이나 한미 관계가 악화되고 있는 가운데 정부출자 연구기관의 연구원이 어떤 글을 썼는지 궁금해 읽어보았다. 하지만 무슨 뜻인지 이해하지 못했다. 두어번 읽어보았지만, 뚜렷하게 잡히는 요지가 없었다. 그저 두루뭉술, 그 자체였다. 글의 제목에 ‘제언’이란 단어가 들어갔으면 정부에 이렇게 저렇게 하라는 제안이 나와야 하는데, 그런 내용이 전혀 없다. “잘해야 한다”는 것이다.

하지만 이 논문을 쓴 학자에게 대단함을 느낀다. 구체적인 팩트나 제시가 없는 내용을 이렇게 길게 쓸수 있다는 것도 실력인가.

그래도 이 연구위원이 소속된 국방전략연구실에서 서주석 국방부 차관이 배출되었길래, 구름잡는 얘기지만 소개한다.

 

이명철 한국국방연구원 책임연구위원 (안보전략연구센터 국방전략연구실)

 

현 시점부터 한･미 양국은 미래 동맹관계의 발전적인 조정을 위해 다음과 같은 사항을 더욱 발전시켜 나갈 필요가 있다.

첫째, 양국은 동맹에 대한 비전을 재확인하고, 이를 끊임없이 발전시켜 나가야 한다.

둘째, 양국은 서로의 안보상황과 전략적 필요성에 대해 더욱 포용적으로 접근해야 한다.

셋째, 정보 공유와 공동의 정보판단을 위한 기회를 확대해야 한다.

넷째, 대미･대한 정책의 국내정치에의 과도한 종속을 해소하거나 방지하는 데에도 세심한 주의가 필요하다.

다섯째, 가치와 목표의 공유를 통한 공통이익의 확대를 모색한다.

끝으로, 한･미 양국은 형평성 있는 기여와 지원을 통해 동맹 간 ‘거래 비용’의 감소를 지향한다.

무엇보다도, 상황을 고려한 기여와 참여의 형태･내용을 조정하여 상대 국가에 대해 자국이 갖는 새로운 전략적 가치를 창출하려는 노력과 이를 활용하려는 자세가 요구된다고 하겠다. 비록 지금 당장은 힘들고 어려운 과정이라고 하더라도 또 그것이 국내적으로 별로 인기가 없는 정책이라 하더라도 보다 중장기적인 시각에서 동맹의 생명력과 결속도를 제고하기 위한 근본적 고민이 시작되어야 하는 것이다.

 

동맹의 가치와 조정의 필요성

 

한･미 동맹은 한반도에서 전쟁을 억제하고 동북아 지역의 평화와 안정을 유지하며, 한국군의 현대화, 전력 증강 및 경제적 번영 등을 달성하는 데 있어서 상당 부분 기여해 온 것으로 평가된다. 지금까지 한･미 양국은 문제 해결을 위해 서로의 입장을 개진하면서 정책적으로 보다 효율적인 대책을 수립해 왔다. 이러한 과정에서 양국은 상이한 정책적 판단에 따른 혼선을 빚기도 했지만, 전체적인 수준에서 평가해 볼 때 서로의 국가이익을 위해 경쟁과 협력 관계를 유지해 온 것으로 볼 수 있을 것이다.

그러나 향후 한･미 양국의 국내외적 상황은 한･미 동맹관계 유지에 부정적 영향을 미칠 가능성을 제공하고 있으며, 남북 관계의 진전과 함께 미국과 북한, 그리고 일본, 중국 등 역내 강국과의 관계 변화에 따라 동맹 관계의 조정을 요구하는 새로운 도전요인으로 기능할 가능성도

있다.

미국의 트럼프 행정부는 미국 우선주의, 미국 국가이익 중심 전략, 힘을 통한 평화･외교･안보의 비즈니스화, 동맹의 중시 등을 주요 정책 기조로 설정한 바 있다. 특히, 한･미 동맹과 관련하여 북한의 위협을 중시하고 확장억제를 보장하는 등 동맹 공약을 확고히 지킬 것임을 분명히 천명하고 있다.

아직까지는 한･미 동맹의 군사적 이슈에 대한 이견과 쟁점이 첨예하다고 보지는 않지만, 안보상황의 불확실성과 유동성이 매우 크다는 점을 감안하면 동맹의 새로운 변화와 발전을 요구하

는 상황이 발생할 가능성은 높다고 볼 수 있다. 더욱이 우리 입장에서 볼 때는 미･중 간 대립과 경쟁이 증대하는 상황 속에서 북한의 핵 위협을 억제하기 위해 한･미 동맹을 강화하면서도 동시에 한･중 관계를 발전시켜야 한다는 이중의 어려움에 봉착해 있는 것이다.

이처럼 일종의 전환기적인 상황을 맞이한 한･미 양국의 동맹관계에서 협력이 모색되어야 할 주요 이슈들을 꼽아 본다면, 확장억제 보장 조치, 사드 배치 및 운영 문제, 한･미･일 군사협력 발전, 대북 제재 방안, 북한의 핵도발 관련 군사적 대책 등의 전반적인 대응이 있다. 사안의 민감성과 복잡성에 따라 이견이 발생할 가능성이 높은 것도 있고 또 낮은 것도 있을 수 있다. 특히, 이견 가능성이 높은 것으로 판단되는 문제에 대해서는 보다 구체적인 전략적 방안을 미리 준비하여 미국과 협의를 함으로써 동맹 관리에 나서야만 할 때이다.

한･미 동맹의 조정은 변화 자체가 대내외적 환경 변화에 의한 것인 만큼 그 속도를 조정할 수는 있을 것이나, 근본적 방향을 변화시키기는 무리가 있다. 한･미 동맹의 조정 과정에서 과도기적으로 부정적인 현상들이 나타날 수도 있다. 그러나 적기에 진행되어야 할 변화를 미리 거치지 못함으로 인해 훗날 급격한 전환을 시도할 경우, 한･미 동맹이 맞이하는 파열음은 더욱 커질 수밖에 없다.

이러한 점들을 감안할 때, 한･미 양국은 동맹의 변화를 우려하기보다는 새로운 발전을 위한 기회로 인식하는 자세가 필요하다. 특히, 한국의 입장에서는 동맹의 적절한 활용을 전제로 안정적 안보상황 유지와 자주적 국방능력 발전이 양립 가능한 목표라는 인식하에 ‘동맹 조정’을 한･미 관계에 있어 상호 형평성과 자율성을 달성할 수 있는 계기로 인식할 필요가 있다. 이제부터라도 한･미 동맹은 다원적 전략동맹으로 글로벌 차원의 협력을 확대하며, 가치와 이념에 기초한 것에서 이익에 기반한 실용적 동맹으로 발전해 나가야 한다.

이와 관련, 본고에서는 우리나라가 한･미 동맹을 견고하게 유지･발전시키기 위해 이에 대한 다양한 도전과 요구에 부응할 필요가 있으며, 이른바 전환기적 도전에 직면한 만큼 전략적 방안을 마련하고 이를 일관성 있게 추진해 나갈 수 있도록 노력해야 한다는 점을 제안하면서, 특히 이와 같은 노력을 전개할 때 견지해야 할 기본방향을 제시해 보고자 한다.

 

동맹 발전을 지향한 방향 설정

 

첫째, 동맹에 대한 비전을 재확인하고, 이를 끊임없이 발전시켜 나가야 한다. 2000년대 이후 한･미 양국은 보편적 가치에 기초해 지역적, 전 지구적 차원으로 동맹을 확대하고자 꾸준히 노력해 왔다.

노무현 정부 시절인 지난 2006년, 한･미 양국은 동맹에 ‘전략적 유연성’을 더해 지역적 차원으로 동맹을 확대하고자 하였다. 2007년에는 한･미 동맹을 경제 공동체로 격상시킨 한･미 FTA가 타결되었다.

보수 진영으로 정권교체가 이루어진 이후에도 한･미 동맹의 발전적 조정은 계속되어 이명박 정부가 들어선 지난 2009년, 한･미 양국은 ‘한･미 동맹 미래비전’을 채택하여 ‘포괄적 전략 동맹(comprehensive strategic alliance)’으로 동맹을 격상하고자 하였다. 그리고 이듬해인

2010년 42차 SCM에서는 ‘한･미 국방협력지침’을 통해 ‘ 한･미 동맹 미래비전’을 국방 차원에

서 구현하고자 하였다.

그럼에도 불구하고 한･미 동맹은 가치와 목표에 기반을 둔 동맹이기보다 군사위협에 대한 직접적 대처 동맹으로서의 성격이 더욱 강하다고 볼 수 있다. 물론 한국의 민주화와 경제발전을 통해 한국과 미국이 공유하는 가치와 이상 그리고 목표부분이 확장된 것은 분명한 사실이나, 북한의 핵･미사일 위협이 증폭되면서 한･미 동맹은 북한 군사위협 대응 중심의 성격이 더욱 짙어지게 되었다.

현시점에서 한･미 동맹의 미래 모습을 구상하는데 있어 선행되어야 할 과제는 명확한 전략적 비전의 설정이다. 즉 “무엇을 위한 동맹인가” 에 대한 분명한 방향성을 설정하고 이를 위해 양국이 어떠한 형태로 어떠한 절차를 거쳐 어느 분야에서 어느 수준의 협력을 할 것인지를 제시하는 전략 비전이 마련되어야 한다.

그렇다고 전략비전과 지침이 전략적 유연성을 저해할 정도의 구체성을 가질 필요는 없을 것이

다. 동맹의 성격, 방향과 목표만을 제시하고 이를 실천하기 위한 구체적 실천방안은 실무 차원에서 협의를 통해 마련될 수 있을 것이다. 현재 한･미 관계가 변화의 과정을 거치는 상황임을 고려할때, 흔들림 없이 상황을 주도하면서 안정적으로 한･미 동맹의 발전을 도모해 나가기 위해서는 이러한 전략비전에 대한 공감대와 합의가 필요하다고 하겠다.

전략비전을 설정해 나가는 과정에서 필요한 것은 상대방이 어떠한 전략을 왜 구상하고 추진하는가에 대한 이해이다. 한국의 입장에서 보면 미국이 어떠한 세계전략을 추진하고 있고, 그 배경이 무엇이며, 이러한 전략이 동북아와 한국에대해 어떠한 의미와 영향을 갖는지에 대한 분석과 이해가 절실하다고 하겠다. 특히 한･미 양국에서 새 정부가 들어선 시점에서 그 필요성은 더욱 커졌다고 할 수 있다.

또한 각자의 생각과 구상을 상대방에 대해 강요하기보다는 대화를 통해 수렴점을 찾고 이해를 획득하기 위한 노력이 필요하다.

 

둘째, 한･미 양국의 신뢰를 돈독히 하는 측면에서 상대방이 당면한 안보상황과 전략적 필요성에 대해 더욱 포용적으로 접근해 나가야 한다. 한국은 단순히 동일한 ‘민족’이라는 관점에서만 북한을 다룰 것이 아니라 현재 미국이 인식하는 북한이 과연 어떠한 존재로 비춰지고 있으며, 미국이 북한에 대해 지니는 안보상의 우려나 혐오감을 해소하기 위해서는 한국이 어떠한 분야의 협력을 해주어야 하는가에 대해 보다 심각한 고민을 해야 한다. 또한, 그 동안 동맹체제 내에서 한국의 전략적 가치가 점차 고갈되어 가고 있다는 위기인식을 바탕으로 새로운 교환가치를 창출하고 발전시켜 나가기 위한 조치들을 시행해 나가야 한다.

한국은 미국과 마찬가지로 자유민주주의와 시장경제에 충실한 정치･경제적 체제를 발전시켜 나가고 있다. 미국은 한국 정부와 사회가 이제는 여론과 선거라는 과정에 극히 민감한 정상적인 민주체제로 변모하였음을 인정해야 한다. 그리고 그 바탕 위에서 한･미관계도 발전시켜 나가야 할 것이다.

 

셋째, 공통의 이해와 신뢰의 회복을 위해서는 인식상의 공감대가 무엇보다도 중요하다는 점을 감안, 정보 공유와 공동의 정보판단을 위한 기회를 보다 확대해야 한다. 불명확하거나 부정확한 정보는 국가 간 관계에 있어 불필요한 오해나 과잉･과소 대응을 유발할 수 있으며, 국가 간 위기나 갈등 발생의 주요한 원인이 된다. 이는 특히 최근 한･미 간 주요 현안이 되고 있는 북한 핵 관련 대응에도 그대로 적용될 수 있다.

이를 감안, 한･미 양국은 양국 정보당국 차원에서 뿐만이 아니라 고위 정책 결정자 선에서도 정보 공유와 교환, 그리고 정보판단상의 협의를 지속적으로 시행해 나갈 수 있는 제도적 장치를 지속적으로 확대해 나가야 한다. 미국이 세계 최고의 정보력을 바탕으로 한 ‘사실’에 강하다면, 한국에게는 북한과 불가피하게 공유할 수밖에 없는 역사･문화적 배경으로 인한 ‘직관’의 이점이 있다. 대북 정책에 있어서도 이러한 정보와 직관의 조화는 필수적이다. 북한의 핵･미사일 위협이 점증하고 있는 작금의 시점에서 정보교류의 필요성이 이전보다 훨씬 커졌다는 점을 감안할 때 한･미 양국은 상대방의 강점을 상호보완적으로 이용하기 위한 방안을 발전시켜야 한다.

이러한 교류와 협력은 정부 간 혹은 공식적 차원에서의 협력에만 국한될 수 있는 것은 아니다. 한･미 양국의 학자들 역시 대화와 교류의 폭을 확장해 나가야 하며, 이를 통해 상대방에 대한 편견을 극복하고 한반도 및 동북아 안보와 관련된 공통의 대안들을 발전시켜야 한다. 양국 정부 역시 이러한 민간 차원의 교류와 협력을 후원하고 촉진해 나가야 한다. 그동안 한･미 양국 정부는 자신들에게 ‘편안한’ 상대국의 학자들만을 선호하거나 그들의 의견에 집중적으로 귀를 기울여 왔음을 부인하기 어려울 것이다. 이는 주요 현안에 대한 상호 간의 인식차를 확대 재생산해 온 원인의 하나였다. 양국 정부가 상대방의 학자들에 대한 편향적 선호를 어떻게 극복해 나갈 것인가 역시 공통의 정보판단과 대안 발굴에 주요한 관건이 될 것이다.

 

넷째, 대미･대한 정책의 국내정치에의 과도한 종속을 해소하거나 방지하는 데에도 세심한 주의가 필요하다. 국내정치와 대외정책의 일정한 연계는 불가피하며, 이는 오히려 특정 정부의 자의적 판단을 예방하는 데 도움이 된다. 그러나 양자 관계에서 어느 일방이나 쌍방 모두가 자국 내 정치적 이해관계를 위해 대외정책을 활용하려 한다면 서로 간의 불신을 심화시키는 우를 범할 수 있다. 신뢰가 돈독한 관계에서 나타나는 특징 중의 하나는 ‘함께 모인 자리에서 다른 목소리를 낼 수 있는’ 자신감과 상대방에 대한 믿음이다. 함께 모인 자리에서 같은 목소리를 내면서도 헤어진 이후에는 또 다른 목소리를 낸다면 이는 결코 신뢰할수 있는 파트너로서의 자세가 아니다.

한국과 미국 모두가 신뢰를 가지고 대화하여야 할 상대는 국내의 지지층이나 국민 못지않게 바로 동맹 파트너인 것이다. 한국 정부는 현재 미국이 취하고 있는 세계전략이나 대외정책이 트럼프 행정부의 전유물이 아니라는 점을 깨달아야 하며, 미국 역시 한국 사회가 더 이상 특정 인물의 이념적 성향이나 개인적 아집에 의해 좌지우지되지는 않는다는 점을 이해해야 한다.

 

다섯째, 가치와 목표의 공유를 통한 공통이익의 확대를 적극적으로 모색해 나가는 한편, 공통의 위협에 대한 이견을 조정하고 공감대를 확산해 나가야 한다. 한･미 동맹은 지난 세월 변함없이 유지해 온 중요한 기반과 자산을 보유하고 있다. 경제적 측면에서 한국사회 내에는 자유 시장경제가 건실하게 자리잡게 되었으며, 험난하였으나 성공적인 민주화 과정을 통해 자유, 인권 그리고 민주주의가 기반을 잡게 되었다. 그 결과 한국은 이제 인류 보편적 가치인 자유, 인권, 민주주의와 시장 경제를 존중하는 한편, 그 확산과 전파에 기여할 수 있는 책임 있는 국제사회의 일원으로 성장하였으며, 수혜자의 입장에서 후원자로서의 위상 전환을 통해 이러한 가치와 목표를 공유하고 있는 국가들과의 협력을 더욱 강화해 나갈 수 있는 위치에 놓이게 되었다. 이는 근본적인 측면에서는 한국이 인식하지 못하는 사이에 한･미가 추구하는 국가이익의 공통분모가 과거에 비해 더욱 커졌으며, 양국이 공유하고 있는 가치와 목표를 구현함에 있어서 실질적 협력의 대상자 혹은 동반자로 부상할 수 있는 여건이 조성되었음을 의미한다.

이러한 점에서 한･미 양국은 자유, 인권, 민주주의와 시장경제의 신장이라는 공통의 가치와 목표를 더욱 부각시켜 나갈 필요가 있으며, 이를 통해 협력과 결속의 논거를 더욱 발전시켜 나가야 할 것이다.

미국 역시 이러한 가치의 공유 속에서 한국의 역할을 어떻게 보장하고 지원해 줄 것인지를 염두에 두어야 한다. 미국에게는 자유, 인권 등의 보편적 가치를 실현해 나가는 구체적 방안들에 대해 우방 및 동맹국들과 토의하고 협조해 나갈 열린 자세가 필요하다. 이는 미국의 입장에서도 분명한 이익이 된다. 미국은 보편적 가치의 실현에 있어 주요한 협력국가들을 확보함으로써 ‘일방주의’라는 반대 세력들의 공격으로부터 부담을 경감할 수 있으며, 또 이를 실현해 나갈 수 있는 물리적 자산들을 공유할 수도 있는 것이다.

 

마지막으로, 한ㆍ미 양국은 형평성 있는 기여와 지원을 통해 동맹간 ‘거래 비용’의 감소를 지향해야 한다. 동맹국 간에는 상대방에게 부족한 것, 또는 상대방이 필요로 하는 것을 제공하고 지원하는 호혜성이 있어야 한다. 가치와 목표를 공유하고, 위협인식이 동일하다고 할지라도 상대방 국가가 필요로 하는 것을 제공할 의지가 없거나 능력이 없을 경우에는 동맹관계를 유지할 수 없다. 즉, 기여와 지원은 동맹국이 같은 가치와 목표를 추구 하고 있으며, 이러한 가치와 목표에 대한 위협에 공동으로 대처하고 있다는 것을 가장 가시적으로 보여 주는 징표라 할 수 있다. 또한 기여와 참여의 의지와 능력은 상대방에 대해 자신이 가지는 전략적 가치의 기준이 된다고도 할 수 있으며, 이러한 전략적 자산으로서의 가치를 증가시키는 것은 동맹관계를 유지･발전시키는데 매우 긴요한 요인이라고 하겠다.

전략적 가치의 창출을 위한 상호 노력 상황과 여건이 변화하고 새로운 안보위협이 등장함에 따라 각각의 국가가 상대방 국가에 대해 기대하고 요구하는 기여와 참여는 그 내용과 수준 면에서 변화한다. 따라서 지속적으로 동맹을 유지･발전시켜 나가기 위해서는 변화된 상황을 고려하여 기여와 참여의 형태･내용을 조정하여 상대방 국가에 대해 자국이 가지는 새로운 전략적 가치를 창출해 내고 이를 활용하려는 노력이 요구된다.

한･미 동맹이 결성된 이후 한국은 공산주의의 팽창에 대항하는 자유민주주의의 전초기지로서의 역할을 수행함으로써 미국에 대한 전략적 자산 가치를 높여 왔고, 월남전 파병, 아프간 참전, 이라크전 파병 등과 같은 기여와 참여를 통해 위상을 제고함과 동시에 동맹을 발전시켜 왔다고 하겠다.

또한 미국은 한국이 필요로 하는 대한반도 안보 공약을 제공하고, 경제지원은 물론 부족한 군사력을 보완하여 한국의 안보와 경제발전에 기여함으로써 동맹의 결속을 다져왔다.

동북아지역의 안보상황이 변화하고 북한의 위협에 대응할 수 있는 한국의 능력이 증가함에 따라 미국에 대한 안보 의존도는 상대적으로 감소되어 온 것이 사실이다. 그러나 다른 한편에서 볼 때, 미국은 한국에게는 가장 중요한 안보협력의 대상이며, 한국의 핵심적인 안보이익을 구현하는데 적극적인 지원과 지지를 해 줄 수 있는 국가이다. 미국의 입장에서도 한국의 신장된 국력은 세계 및 지역 차원의 전략 구상에 있어 쉽사리 포기할 수 없는 매력을 가지고 있다. 이러한 인식을 바탕으로 이제 양국은 서로 상대방에 대해 어떠한 것을 줄 수 있으며, 이의 반대급부로 어떠한 것을 요구해 나갈 것인가를 보다 분명하게 하여야 한다. 즉,변화된 안보상황 속에서 상대방이 지니는 전략적가치는 무엇인지를 면밀히 식별하고 이를 바탕으로 호혜성의 원칙과 규범에 기초한 건강하고 발전적인 동맹관계를 구축하는 데 관심을 가져 나가야 할 것이다.

 

한･미 동맹의 과제

 

한･미 동맹 조정은 더 이상 먼 미래의 일이 아니며, 이미 현실적인 과제가 되어 버렸다. 중요한 것 은 향후 2~3년의 선택이 그 이후의 10년 혹은 20 년을 결정하게 될 것이라는 점이다. 현재의 과도적 과정에서 양국이 신뢰와 공통이익을 재정립하는 데 실패한다면, 설혹 그 이후 정치･경제적 관계가 상당부분 회복된다고 하더라도 동맹의 약화는 예고된 수순일 수밖에 없다. 미국이 지향하고 있는 전 세계적 차원에서의 거대한 연계는 해당 우방･동맹국들의 가치와 관계 여하에 따라 중장기적인 자원투입 상의 우선순위를 결정짓게 될 것이며, 일단 이 우선순위의 설정이 종료된 이후에는 이를 수정하기에 지나치게 많은 비용과 희생이요구될 것이기 때문이다.

한･미 동맹의 미래를 지향한 발전을 위해서는 현재 뿐만 아니라 향후에도 한･미 동맹의 유지와 관리를 위한 노력이 지속적으로 필요할 것이다.

즉, 한반도 중심의 동맹을 세계 차원의 동맹으로 발전시키는 문제, 한･미 연합방위태세를 강화하고 전시작전권통제권을 전환하는 문제, 그리고 주한미군의 안정적인 주둔 여건을 보장하는 문제 등 종합적으로 고려해 볼 문제가 많이 있다. 특히, 미국의 안보 지원과 동맹의 신뢰성을 보장하기 위해 한국은 미국의 이익과 관련된 전략적 선택에 대한 제한 요소를 감수해야 하고 동맹에 대한 일정 부분의 기여가 요구된다. 동맹은 우리의 생존과 번영을 보장해 주는 우리의 핵심적 자산으로 인식되어야 하며, 과거 우리에게 주었던 많은 이익과 자산들을 미래에도 적극 활용할 수 있어야 한다.

현시점부터 한･미 양국은 현재 서로가 어떠한 상이성과 갈등 사안을 지니고 있는지를 솔직하게 인식하고 상대방이 원하는 것이 무엇인지에 대해 허심탄회한 의견을 교환해 나가야 한다.

때로는 이러한 의견교환 과정에서 동맹 간의 이견이 드러날 수도 있으며, 이 과정에서 한국의 입장에서는 단기적인 안보불안 심리가 증폭될 수도 있다. 비록 지금 당장은 힘들고 어려운 과정이라 하더라도, 또 그것이 국내적으로 별로 인기가 없는 정책이라 하더라도 보다 중장기적인 시각에서 동맹의 생명력과 결속도를 제고하기 위한 근본적 고민이 시작되어야 하는 것이다. 현재에도 그렇지만 미래에도 한･미 동맹은 단순히 정치적 잣대에 의해 판단되어질 수 없고 또 그래서도 안 되는 엄연한 안보･군사적 실체이기 때문이다.